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温铁军的博客

三农问题到了非解决不可的地步

 
 
 

日志

 
 
关于我

温铁军,男,祖籍河北昌黎,1951年5月出生于北京。管理学博士。现任中国人民大学学术委员会副主任、中国人民大学农业与农村发展学院院长兼乡村建设中心主任、责任教授、博士生导师。 主要兼职:农业部、水利部、卫生部等部委研究中心特聘专家,新华社首批特约经济分析师,中央人民广播电台经济顾问,中国体改研究会副秘书长,中国宏观经济研究基金会副秘书长,晏阳初乡村建设学院理事长兼院长等。

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农村合作基金会的兴衰史(2)   

2009-02-16 18:08:45|  分类: 学术相关 |  标签: |举报 |字号 订阅

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 第三节 对农村合作基金会的再认识

  对于研究农村合作基金会的管理体制和运行机制来说,对其性质及财产所有权的分析和研究具有基础性的意义,因为正是性质和财产所有权制约和规定着管理体制和运行机制。

  一、对农村合作基金会性质的一般认识

  如果仅根据以往的政策研究文献和政府文件做分析,我们对农村合作基金会的产生和发展历程的叙述中可以得出这样的认识:农村合作基金会是人民公社体制解体后,农村基层重建和完善农业积累制度的一种组织基础,它是社区合作经济组织内部各成员在资金上互通有无、有偿使用、独立核算、自负盈亏、民主管理、自愿互利、共担风险的一种专业性合作经济组织。

  以往的数据也足够支持这种判断。从全国情况看,自1990—1996年,全国农村合作基金会累计投放于种养业生产的资金已达到1515亿元。1996年投放于农业生产的资金占当年投入总额的比重已达43.3%。在一些地区,农村合作基金会不仅为农户提供资金服务,还帮助农户选择项目,收集和提供信息,指导生产经营活动等。

  按照上级主管部门的要求,农村合作基金会投入资金向农村社会化服务组织倾斜。自1990—1996年,全国农村合作基金会累计投入于农产品流通、农业服务组织等其它为农户生产、生活服务方面的资金达到730亿元。1996年投入的资金占当年投入总额的比重为 19.9%。

  上述两个方面的支农资金合计占63.2%,大大高于农行和信用社的比重。由此,可以认为农村合作基金会具有如下特点:

  第一,在不改变资金所有权的前提下,既坚持社区合作性和服务性原则,又坚持民主原则;

  第二,既兼容了股份经济和合作经济的共性,又有管理和融通资金相结合的特点;

  第三, 以盈利为目的,坚持“取之于农,用之于农”,又实行有偿服务, 公正地维护了资金所有者的利益。

  但是,通过近年来各地在清理整顿期间获得的资料进一步分析,得出的认识则可能有很大差别。

  二、农村合作基金会的实际所有权以及乡村两级的区别

  (一)乡镇与村级基金会的不同性质及与符合自治法的适用政策

  集体资金本来是合作基金会的最初的基本资金来源,进入合作基金会的集体资金也应该是集体经济组织全体成员的共同财产。因此,合作基金会本应属于集体所有性质的内部金融组织。

  但是,客观上大多数地方在推行大包干以后没有再深化农村改革,没有进行产权相对清晰的“社区股份合作制”改制。因此,农民作为集体成员,对集体资金事实上丧失了控制权。尤其是在推行“村有乡管”的条件下,乡镇政府可以通过下属“经管站”直接将集体资金划入合作基金会,以基金会的名义开展信用活动。这一切甚至完全不必征得村级集体经济组织同意。可见,在乡镇及其以上建立的合作基金会,并非是农民和村集体经济组织参与制度创新的结果。

  但是,如果说大多数在乡镇级组建的农村合作基金会是属于地方政府所有的农村金融组织。而大多数没有实行“村有乡管”村级的合作基金会则可以认为仍然是属于“集体所有”的。如果中国已经进步为法制国家,如果可以援引1988年全国人民代表大会确立的村民自治原则、以及后来不断得到完善的村民委员会组织法为法律依据,那么,建立在村级的基金会符合自治法确立的自我积累、自主发展原则。与之相应的合理的政策,则应该是在落实法律规定的财务公开原则的前提下进行规范改制,而不是关闭。

  (二)集体资金具有“准资本金”的性质与集体积累的增加

  就性质而言,集体资金的存在是“合作”基金会得以成立的一个最普遍的前提条件,但从事实上看却并非绝对条件。

  因为,人民公社解体时的产权改革发生在大队以下,公社一级占有的集体资产已经被乡镇政府及其部门实际控制。所以,在大多数乡镇级并没有“集体”资金。有的地方乡镇级合作基金会一开始就靠吸收股金或者借贷资金进行运作。

  在那些有集体资金的地方,虽然集体股金是可以抽走的,但一般情况下,要维持合作基金会的运作和稳定发展,就必须使集体资金尽可能稳定并有所增长,否则,这种没有中央银行支持的合作金融组织就不可能有任何信用基础可言。实践也证实,绝大多数合作基金会在发展过程中,集体股金都是相当稳定,不仅没有减少,反而不断有所增长。数据表明,自1990—1996年,全国通过农村合作基金会收回被占欠的村组集体资金共计60.5亿元。

  考虑到上述事实,集体股金应该作为一种“准资本金”来看待。从合作基金会最初被定性为一种主要为农村经济服务的资金互助组织,其主要目的是管好用活集体资金,增加集体积累来看,也表明集体资金具有“准资本金”的性质,因为这一规定表明农村合作基金会就是要以集体最初投入的资金为一种要素来增加集体的积累,确保集体资金在融通过程中不断增值。

  因此,如果再考虑到集体资金只是一个可以抽走的“准资本金”这一事实,我们只能认为,乡镇级农村合作基金会的实际所有者是地方政府,而不是集体。村级集体组织以股东身份应该获得的所有者地位也是“缺位”的。

  (三)地方金融的制度创新与适用政策

  乡镇(有些地方发展到县级)政府通过上收集体资金的实际控制权和掌握的地方资源开发权,实际做到的是以组建农村合作基金会发展地方经济、与中央政府的金融垄断控制相抗衡。相对于90年代以加强垄断为主导的制度安排,这未尝不是一种“制度创新”。

  这种地方政府的所谓金融“创新”的积极作用,在于客观上缓解了农村非农产业受资金短缺制约的矛盾,支持了能够向地方政府上交利润的乡镇企业的发展。自1990—1996年,全国农村合作基金会累计投入于乡村企业的资金达到1579亿元。1996年投入于乡村企业的资金占当年投入总额的比重为36.8%。应该看到,1996年以前由地方政府主导的县以下经济的活跃与地方金融的发展有直接相关。

  但是,由于资金受政府支配,因此基金投放中农业贷款比重下降,非农产业比重上升。据四川省1999年的统计资料表明,全省合作基金会资金投放总额额214.6亿元,其中,农业借款78.8亿元,占36.7%,非农产业借款135.9亿元,占63.3%。而且,资金投放非农化比重与不良资产比重几乎相同:逾期、呆滞和呆帐资金总数为108.4亿元,其中农户(一般以农业为主)34.8亿元,占32.1%,企业和其他贷款(一般以非农业为主)达73.6亿元,比重为67.9%(四川省农村合作经营管理总站,1999)。

  数据和调查情况纠正了我们过去的认识,尽管中央政府和过去相应的政策研究都一再明确界定农村合作基金会不是一种金融组织,而只是一种农村内部的资金互助组织,具有合作经济的内涵,但实际上在没有推进农村基层的综合改革的条件下,至少在乡镇级并不具有生成这种合作性质的可能。

  如果我们明确乡镇政府控制的基金会是为了发展地方经济和满足政府开支而建立的,那么地方政府对基金会的行政干预,也并不明显区别于中央政府对国家垄断金融的干预。问题无论多么严重,其无可奈何的尴尬仅在于地方无法为不负责任的干预结果发债弥补。

  地方政府对农村合作基金会不合理的行政干预主要表现在以下几个方面:

  第一,组建时的强制性。有的基金会领导由乡镇行政领导担任,基金会一般工作人员也由乡镇政府安排。有些乡镇在资金、人员、管理等方面条件都不具备的情况下强行组建,有的借助行政力量强行把村组的积累从信用社取出放入基金会形成股金。地方政府(尤其是乡镇政府)“条块结合”的管理体制在很大程度上保证其对合作基金会运行过程的控制,行政干预几乎不可避免。

  第二,业务经营大多数情况下是乡镇领导说了算。一些乡镇在不能按时定额完成年初下达的“三提五统”征收任务或财政推销国库券任务时,由基金会先垫款项然后征收归位。一些乡镇领导为追求政绩,以行政手段强行要求合作基金会为修路、办学、建医院等公益性事业借款,或强行让基金会为一些单位贷款担保,甚至直接划拨以弥补财政资金短缺,这部分资金基本不能偿还。一些乡镇领导把合作基金会当作自己的“小金库”,强行挤塞各种开支,强迫合作基金会为其报销名目繁多的各种费用。还有部分党政领导以权谋私,强令合作基金会为其亲朋好友贷款,或者直接从中谋取权利,这部分贷款还款率极低,最后大都成为呆滞资金。以四川省为例,1992年以后,全省合作基金会借款总额为214.6亿元,其中,逾期借款78.2亿元,呆滞借款23.6意愿,呆帐借款6.6亿元,三者相加为108.4亿元,所占比重达到50.5%(四川省农村合作经营管理总站,1999)。从各地反映的情况看,由于行政干预导致普遍的违规操作,是合作基金会逾期、呆滞和呆帐资金大量产生的主要原因。

  第一, 在农村合作基金会与农村经营管理站的关系上,有些地方的农经站把基金会当作自己的一个实体,把二者的财务、会计、财产、积累混在一起,使基金会丧失其独立性。

  对此,如果中央采取有利于贯彻紧缩方针的政策,对这种乡镇级政府金融的政策当然是关闭;但如果中央希望通过发展县以下地方经济来“扩大内需”,适用政策则应该是按照发展地方金融的要求规范改制。这也可以作为大多数地方政府愿意把自己控制的基金会纳入信用社的解释。

  三、农村合作基金会的三种类型

  由于各地的经济发展水平、产业结构、经济环境的差异,全国形成了多种类型的农村合作基金会。本文按其经营活动的不同范围将农村合作基金会分为三种类型。

  (一)社区性农村合作基金会

  这种类型一般有乡(镇)办和村办两个层次,上文在对乡镇级基金会做的分析中已经认为,只有村级的基金会属社区合作经济组织内部的专业性信用合作组织。

  村级社区性合作基金会的主要特征是:产生于农业在国民收入中占较大比重的传统农区,组建于社区,服务于社区;通过“清财收欠,以欠转贷,户有村管,村有乡管”的农村基层清财工作形成组织基础;以集体积累、农户散闲资金和乡镇企业资金为主要来源,以农户和集体的农业生产为资金主要投向,坚持“取之于农,用之于农”的原则,以为社区内农村各类经济主体的小规模生产提供小额、短期、低息贷款为其业务重点,一般没有超社区性业务,具有较强的社区合作性。在农村改革试验区内,以平度市较为典型(参见以下案例)。

  山东省平度市是一个传统农区,农业生产和农业人口在全市经济和总人口中占绝对比例。其社区性农村合作基金组织从建立开始就以理顺农村财产关系、重构村、户两级新的农业积累机制为目标,入会资金包括集体和农户两个层次,而且尽可能地避免外地拆借资金的进入。从1988年开始到完成组建工作的1992年底,全市累计入会资金26355万元,其中集体11231万元,农户家庭6610万元,代管资金8514万元。在资金的投放中,坚持资金所有权不变的前提下,“取之于农,用之于农”,按照“小额、短期、高效”的标准,优先照顾资金所有者的优先使用权。在其累计投放24537万元中,投向农业生产占48%。若再加上投向农田基建的5700万元和更新改造农业机械与发展农电的3000万元,比重达到83%,而投向乡镇、村办企业的才4036万元,占16%。由于保证了对农业的投入,有效地改善了农业生产条件。在建立基金会的1988—1992年,全市新增农业机械总动力达131762千瓦,新上农电线路2663.9公里,实现了村村通电;新上和修复水利设施2.3万项,土地有效灌溉面积达166.9万亩,占耕地面积的64.3%,切实保证了农业生产的持续发展。

  多数地方和试验区的社区性农村合作基金会,一般都把农业作为资金投入重点,实行优先安排和优先投入。在那些比较规范的试验区,目前已有1/4的村做到了农业生产资金全部由农村合作基金会解决。

  在社区性农村合作基金会的收益分配制度上,比较规范的也是山东平度试验区。开始平度是按4∶2∶3∶1的比例分配,即分别为分红、积累、活动经费和奖励。1993年以来,平度市将股份制引入农村合作基金会,并建立了风险金制度,每年按基础股金总额的2%提取风险金。若年内出现经营亏损,首先用风险金抵补,不足部分用发展基金抵补,还不足的要相应地减少股东的基础股股本。这种风险金制度和收益分配制度相结合,既保证了基金会自身的发展,增强了竞争能力,又维护了资金所有者的利益,增强了凝聚力。

  由于村级社区性合作基金会的特殊作用,尽管中央一再强调关闭,各地仍然有继续维持的,甚至还有新近发展起来的(参见案例)。

  湄潭县金花村农民互助储金会个案调查

  时间:2000/4/20

  地点:湄潭县湄江镇联合管理区

  被访者:潘书记,杨会计。

  一、背景情况

  湄潭县位于贵州东北部,属于比较典型的丘陵山区。当地土地资源条件相对宽松,贵州省人均耕地面积仅为约0.7亩,而湄潭人均按照“习惯亩”约1.2亩(按照新口径则约为1.5亩)。1987年国务院批准湄潭作为第一批农村改革试验区之一,在土地制度建设上进行“增人不增地,减人不减地”的政策试验。后来在1995年又进行了“农村税费征管办法改革试验”,农民只需要平均每亩耕地交纳约50公斤粮食即可抵顶全部税费,因此农村经济形势相对稳定,农民负担也一直比较轻。

  该县湄江镇金花村西距县城6公里,1999年农民人均纯收入2700元,人均粮食1120斤。经济水平在该县属中等。全村有6个村民小组、273户、1145人,耕地面积1461亩,另外还有200亩茶园,其中约100亩为村集体所有,虽然没有村办企业,每年集体还是可以有约6-8千元的茶园收入。

  二、农民互助储金会

  金花村早在1983年实行家庭承包经营以来就没有再调整过土地,全村只有852人为分地人口,18年来增加的近300口人没有耕地,也不承担税费任务。无地人口的增加促使劳动力外出打工维持生活,现金收入支出都相对增加。近年来农民调整种植结构和产业结构,与传统农业最大的不同,就是必需要有资金支持。但是山区农民离设在镇上的信用社有十几里路远,据农民反映,即使能够满足信用社贷款条件,也得来回跑几趟。他们所需要的额度小、投向复杂的信用服务,客观上很难从国家金融部门得到满足。于是,村集体把近年来茶园收入形成的3 万元积累作为集体股金,另外吸收本村200多户农民入股,于1998年4月经民政部门批准建立了扶贫性质的“农民互助储金会”。

  农民互助储金会实行入股自愿、退股自由。当时为了动员农户参与,党支部书记带头入股,他的入股资金在全村最高,为1500元;杨会计其次,为1000元;最少的农户入股资金只有20元,总共吸收集体和农户股金13万元。1999年6月第一年结算时除了股金按5%分红外,还有了2000元的节余,村集体将其中 12%用于援助生活困难的农户。

  农民互助储金会只对本村农户借款,成立至今1年半约发生了500次农户借款,借款余额10万元。借出利率初期为月息1分,后来降低为7厘。大多数是购买种子、化肥,一般借款不过几十元、上百元,大多数为期限3个月或6个月的短期生产性借款,往往春耕时借,夏收时还。也有少数是外出打工借路费、孩子上学借学费。最多的一笔1200元是农户买牛借款。

  储金会运行基本正常,至今没有呆坏账。调查时正值春荒,逾期借款约2万元,村干部对此并不担心,因为去年也这样,如果年景正常,一般到6月夏收后就大部分能还上。他们的手续比较严格,农户借款需要“双重担保”,既有实物,又有其他农户担保,个别贫苦农民有生产能力却实在没有担保条件的,就需要由村干部出面担保。

  三、处理情况

  根据有关文件,该农民互助储金会也在整顿、关闭之列。当地信用社已经两次要求该村停业退股。现已退回农民股金18000元。村干部认为,既然政府不允许搞储金会,集体资金留着也不好管理,准备逐步退股关闭后,把集体资金用于村里的公共设施建设。

  我们在调查中和各地干部群众都有所交流,在讨论农村社区合作基金会和其他自发形成的内部储金会的特点和处理办法时,人们普遍认为:

  1、 性质上属于集体资产经营管理

  从社区性基金会或储金会的资金构成看,由于大多数是以集体资产中的货币资产为底垫资金,吸收本村大部分集体成员以农户为单位入股,因此性质上属于集体对自有货币资产的经营管理。借出资金主要用于农村经济结构调整,符合集体资产有偿使用、保值增值的原则。而且,其资金来源和投向全部是在农村社区范围之内,社区性明显。按照宪法、农业法和村民自治的有关法律,符合自我积累、自主发展和自我管理的村民自治“三自原则”。

  2、按照集体经济内部资金经营管理办法进行整顿

  为了贯彻中央关于农业结构调整的精神,缓解国家金融部门难以面对小农经济的困难,抑制民间高利贷,在对这种社区性金融组织及其内部的集体资产进一步清理整顿中,可以按照“社区股份合作制”的成功经验,把集体资金和其他固定资产全部折股量化到户,再由社员股东自愿入股,组建集体资产管理委员会,以保证集体资产中的流动资产内部周转,有偿使用。

  (二)专业性农村合作基金会

  这种类型的农村合作基金会组织主要依托于农民专业合作经济组织或专业性协会、联合会,是由本组织内部成员或本行业内部的经济主体自愿集资建立起来的。

  其主要功能是:在本专业组织或本行业内部开展合作性融资服务活动。这种类型的农村合作基金会组织有些与社区重合,有些是跨社区的,但大都局限于专业协会范围内开展业务活动。如河北黄骅市、广东汕尾市的渔民合作基金会,福建省三明市的林业合作基金会,黑龙江省尚志市的蜂业、运输业、砂石业等行业合作基金会。

  最值得注意的积极作用是它有效地抑制了民间的高利贷活动。农村改革以后,民间借贷广泛存在成为必然。但是,由于缺乏有效的约束手段,民间借贷大多以高利贷形式出现,希望发展商品生产的借贷农户轻则债台高筑,重则倾家荡产。农村专业合作基金会在正规政府金融体系之外,为农户开辟了又一个融资渠道。与农村信用社相比,其具有手续简便、灵活性强的优势;与民间借贷比较,又有规范性强、融资成本低的优点。因此从根本上改变了农村内部基本不存在金融竞争的状况。如果从农民的角度来评价,这种竞争有利于降低农村资金市场的实际价格水平。实际上,在农村合作基金会办得比较好的地方,民间高利贷活动在一定程度都得到了抑制。据一些试验区调查,农村合作基金会开展融资服务后,纯私人之间的借贷关系和借贷行为逐步减少,民间的借贷利率下降了30%—50%(参见案例)。

  广西玉林试验区玉林镇的民间借贷过去有10多户,放款利率畸高,一些工商个体户因而陷入困境。农村合作基金会的发展,有效地抑制了民间高利贷活动,帮助了100多个困难户解决了资金困难。

  农村专业合作基金会强调维护资金所有者的利益,在其收益分配中,一般都照顾资金所有者的获利要求,将其收益的40%—70%用于分配;在自身的积累和发展上,则仅仅提取20%—40%;其余的用于福利、奖励基金和工作人员的工资或其它开支。

  从分配关系看,专业合作基金会的合作性质本来就不明确。尤其在近年来开展的整顿、关闭基金会的工作中,由于政策环境变化,此类过去还多少具有合作特征的基金会,大多数已经从专业合作性质退化为私人性质的民间借贷。

  (三)企业性农村股份合作基金会(金融服务社)

  这种类型的农村合作基金会组织主要是社区内或一定地域内的集体经济组织和各种经济实体在自愿参股基础上进行资金互助合作,其自身大都是企业性的经济实体。

  其主要功能是为股份合作企业、乡镇集体企业、个体、私营企业服务,在资金上互相拆借,在业务活动中协调配合、发展联合服务,支持企业技术改造。这种类型的合作基金会存在的前提,是所在地区已经有较发达的二、三产业和较为雄厚的集体经济实力,以此为依托,各种经济组织和经济实体在资金上自愿按股共有,互助合作,“取于诸,用于诸”(参见案例)。

  试验区范围内以温州的股份合作基金会、阜阳的金融服务社较为典型。其中,温州市的乡镇企业中个体、私营较为发达,集体经济组织也有较为雄厚的经济实力。自1992年下半年开始试验到今年5月份已注册了52家股份制合作基金会,注册资金达到5435.6万元,其中58%的是集体资金,在已开业的45家中,调入、调出资金余额已分别达到16732万元和18659万元。这不仅满足了城镇集体和农村企业对资金的需求,而且抑制了民间高利贷的发展。据温州市鹿城区15个街道所属企业的调查,1993年共需技改资金8000万元,银行和信用社还不足其1/4。这45家已开业的基金会,到5月末已为各类服务对象调剂资金计达3亿多元。

  问题在于:90年代以来国内资金市场利率过高,周期性经济波动明显,每遇紧缩和萧条,此类既没有上级单位又没有风险准备金的基金会,所服务的中小企业在经济危机发生中必然首当其冲受到打击。为了应付风险太大的问题,尤其在宏观政策环境不利的情况下,此类民间金融组织趋向于官商勾结、或与非法势力结合,易于发展成为畸形的民间高利贷。

  农村合作基金会的兴衰,反映了一个无法回避的事实:无论中央政府还是地方政府,所建立的农村金融体系都存在着重大制度缺陷。

  经过大约15年的实践检验,已经产生的一个经验性认识似乎更应该被人们接受:事实上,只有村级以下的社区性合作金融仍然具有生命力,尽管这种“土办法”与建设现代金融体系的方向似乎并不一致。

  (本文结合实地调查,参考并摘引了农业部、试验区、四川省、香港中文大学等单位的多种文字和数据资料。资料整理段辰菊,修改定稿:温铁军 )
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